摘 要: 档案工作在高校管理中的“缺失”是客观存在。这种“缺失”现象主要表现在观念、内容、机构、制度、保障和评估机制等方面,从某种程度上影响着高校的“宏观管理”效益,影响着大学文化建设、大学制度建设和高校整体事业的发展。档案工作是学校重要的基础性工作,属于学校“微观管理”范畴,但它必须获得“宏观管理”的依法指导,否则就会偏离方向或失去控制。
关键词: 档案工作 高校管理 缺失 对策
目前,各高校都在加强现代大学制度建设,但很少有高校将档案工作制度建设纳入现代大学制度建设的范畴。近年来,笔者多次参加全国性和省内高校档案工作研讨会和学术会议,会上普遍反映:高校档案工作没有得到应有重视。“不重视”已是高校档案工作者常常挂在嘴边的口头禅。这说明,高校档案工作在高校管理中存在比较严重的“缺失”现象。这种“缺失”现象主要表现在观念、内容、机构、制度、保障和评估机制等方面。如果对此不加正视、不加研究、不采取对策,必将严重影响《高等学校档案管理办法》(教育部令第27号,2008年9月1日施行,下文称“27号令”。)的贯彻实施,影响着高校的“宏观管理”效益,影响着大学文化建设、大学制度建设和高校整体事业的发展。
一、“缺失”的存在
高校档案工作应当与学校其他工作“同步发展”,这是“27号令”的基本法规要求。但在现实中,这往往是一种口号或愿望。根据“学校管理学”理论[1],档案工作不仅是学校重要的基础性业务工作,它还是学校管理中的有机组成部分,是实现学校教育目标的必要条件。
因此,必须正视档案工作在高校管理中的“缺失”存在。笔者从事高校档案管理多年,最深切的体会是:档案管理部门“要钱很少,要人很弱,要房等等”。此话的含义是:一,经费投入是要见效益的,而档案工作的效益往往不是及时的显性的,满足不了学校领导层面的“价值追求”,因此学校往往看不到档案及档案工作的隐性价值而忽视必要的经费投入,致使档案管理部门事业经费常常“捉襟见肘”;二,高校是拥有人才和培养人才的地方,但高校档案管理部门由于长期以来队伍建设没有得到足够的投入,而致使档案人员综合素质普遍不高,存在年龄老化、“娘子军”和专业结构不合理等状况,即使有编制进人也往往是校内“东拼西凑”,很少能够引进高层次的人才;三,目前从全国高校的情况看,成立档案馆的还不是很多,有的高校虽然成立了档案馆,但拥有独立馆舍的也不多,也往往达不到档案馆建设标准,因此申请库房往往要“一等再等”——等教学、科研等办学主体用房满足需要后再考虑。当然,档案管理在经费、人员、库房三方面条件较好的高校也有存在,但这只是少数而已。
某高校校务会议在一次讨论档案馆经费和用房问题时,因为学校办学资源紧张,满足不了档案馆急需的经费和用房要求,有位校领导就说:“档案工作就是收收齐,管管好,有人用就查一查,对学校工作不会有什么大的影响。”笔者因为对档案工作有切身体会,对这句话也就有以下的理解:一,这是高校档案工作传统落后管理方式的普遍客观存在;二,学校领导对档案工作的基础性、重要性在认识上存在偏差;三,说明高校档案工作是由“收、管、用”形成的一个有机系统,并在某种程度上肯定了档案的使用价值;四,“齐、好、查”三个字又说明档案工作是有严格要求的,怎么才能收“齐”,怎么才能管“好”,怎么才能方便师生和社会人员“查”,深入思考这三个问题就会发现其中丰富的内涵,需要做的工作很多,需要的投入也很多。因此,档案工作“对学校工作不会有什么大的影响”这个结论下得过于肤浅。
目前,各高校都在为制订事业发展“十二五”规划而进行广泛的调查研究工作。据了解,将学校档案工作纳入调查研究项目的还微乎其微。可以相信,由于“27号令”的颁布实施,大部分高校会将档案工作写进“十二五”规划的某一个方面,比如学校公共服务体系建设或校园信息化建设,但方案的细化和组织实施尤其是经费投入的保障到位将是一件十分艰难的事。
二.“缺失”的具体表现
“缺失”就是缺乏和丧失。档案工作在高校管理中的“缺失”现象概括起来具体表现在以下几方面:
1.观念缺失。
观念的形成和创新都不是一蹴而就的事。为什么有的领导会认为档案工作对学校整体工作“不会有什么大的影响”呢?就是由于高校档案工作起步迟、发展慢、作用没有得到应有的发挥。大多数高校的档案工作是在改革开放以后发展起来的,加上目前许多高校是进入21世纪以来高等教育大众化的产物,新建高校或原有高校在外延扩展的过程中,很少能够把注意力放到档案工作的创建和发展上来。因此,即使档案工作已经存在,学校的各级管理者也往往用传统落后的眼光看待它,认为档案工作“轻贱”、“简单”,认为档案工作就是收收材料编编目录,补补贴贴装进盒子,整理整理放上架子,有的甚至认为“档案工作只是档案部门一家的事”,因此不重视学校各管理部门和教学机构内部档案材料的平时积累与整理。
观念缺失除了用“陈旧”一词解释以外还有另一种诠释:档案意识薄弱。档案意识是人们对档案和档案工作的认识水平和敏感程度。高校内部各种工作领域担负着不同工作的各类人员,对档案和档案工作的认识水平与敏感程度,共同构成了学校的档案意识。高校档案意识薄弱在具体工作中的表现有:高校内部各机关不能完全做到档案工作“三纳入、四同步”[2],不能做到纸质文档与电子文档同步归档,档案检查、考核与评估制度不健全,定期布置、检查、总结、验收档案工作不能落实,以及人员配置不到位,岗位职责不明确,责任意识不强,管理水平不高等。因此,往往导致档案材料归档不齐全、不完整、不及时,人事档案信息数据不准确、不完整,学生档案材料遗失等情况。这种结果首先是由于高校管理者或相关人员对档案工作的认识不统一或不正确或不到位所致。其实,高校的每一项工作都在谱写着学校的历史,因而都会有档案材料的产生。任何一项管理工作的完成都应该终于档案材料的归档移交,工作中产生的有保存价值的各种载体的档案材料如果没有及时整理移交给档案管理部门,就说明这项工作没有真正完结,而这恰恰没有被广泛认识。
2.内容缺失。
内容缺失是指工作内容上的不统一、不完整。就目前的情况而言,高校档案部门不管是档案馆还是综合档案室,工作内容存在三种情况:一是只管理学校综合档案;二是管理学校综合档案和教职工人事档案两方面;三是管理学校综合档案、人事档案和学生档案(这里指学生人事档案)三方面。根据《档案法》要求,高校档案管理部门应该“集中统一”管理学校的所有档案。从这个原则出发,高校应该将三方面档案管理职能“集中”到一个具有独立行政能力的管理部门进行“统一”管理。但目前许多高校还做不到,这一方面是管理体制不健全、工作关系没有理顺的问题,另一方面是高校档案工作原本基础较差而又内容复杂的原因。但不管怎样,作为“27号令”规定的11类“高校档案”必须纳入学校档案管理部门的工作内容。
内容缺失还体现在档案业务工作中。由于档案意识薄弱,专兼职人员业务能力较差,往往出现不严格按照档案业务工作流程操作而导致档案内容缺失的情况。比如,公文处理过程中,由于相关人员的疏忽,没有严格按照“文件处理程序”办理[3],因而导致档案材料某一环节“痕迹”记录的丢失;“27号令”要求纸质文档与电子文档同步归档,但目前有许多高校还只能做到纸质归档或少量电子文档归档,不能完全做到纸质文档与电子文档的同步对应。有的还出现“有档不归”现象,比如学籍档案是学校永久保存的档案资源,但因为“利益关系”[4],许多高校这部分档案资源还滞留在教务部门或学生管理部门或院系,没有或不能及时移交档案部门集中管理。这违反了“文件、档案一体化管理原则”,更不符合“文件、档案全程管理”的要求。总之,档案内容缺失情况在高校档案工作中是普遍存在的。
3.机构缺失。
教育优先发展的国策促进了高等教育的大发展。在“九五”、“十五”、“十一五”建设中,各类新办高校尤其是民办高校如雨后春笋般兴起。但新办或民办高校的档案管理机构却大多不健全,有的只是在学校办公室安排一两个人员象征性地管理学校的档案工作,稍好一点的学校也会成立一个挂靠的档案室,但与真正独立的档案管理机构相去很远。教育部“27号令”适应形势需要,将过去“6号令”[5]中“普通高等学校”提法改成了“高等学校”,扩大了档案法规所针对的“高校”的概念范围。这说明,不论是历史悠久的普通高校还是刚刚创办或民办的高职院校,都存在档案工作,并且开展档案工作的基本原则和要求是一致的。
机构缺失不仅存在于新办或民办高校中,在一些具有相当历史和规模的高校同样存在档案机构设置不到位、不独立的情况。具体表现为:档案机构仍然是挂靠单位,经费和人员管理不独立,馆库条件差,往往与办公场所混合在一起。“27号令”规定具备下列条件之一的高等学校应当设立档案馆:(一)建校历史在50年以上;(二)全日制在校生规模在1万人以上;(三)已集中保管的档案、资料在3万卷(长度300延长米)以上。未设立档案馆的高等学校应当设立综合档案室。对照这一规定,应该设立而没有设立档案馆的高校大有存在。退一步说,机构挂靠只是一种形式,关键是能否给予档案机构独立行使学校档案工作管理的职能和创造必要的工作条件,在制度和机制上给予保障。
4.制度执行力缺失。
加强管理制度建设是各高校档案工作面临的重要课题。目前,高校档案制度执行力缺失表现在有制度执行不力和内部管理制度不健全两个方面。
国家档案法规和地方社会档案管理规定和办法,在高校档案工作管理中的执行力普遍不强。各高校都将档案部门归入学校的直属“业务单位”,属于为教学、科研、管理等中心工作服务的边缘机构,因此上级主管部门或地方政府下发至学校的各种档案工作文件往往得不到及时的贯彻落实。校级层面很少能为贯彻某项档案法规或工作要求而开展专门的工作研讨和部署。由于校级层面没有足够重视“上位法规”的贯彻落实,这势必影响档案制度、工作原则在具体工作中的作用发挥,也在一定程度上影响了档案部门的工作积极性。
高校档案部门人员由于专业知识和能力素质等方面原因,对制订学校内部档案管理制度往往不主动、不及时、不健全。原因是:一,对档案法规制度的认识不深刻;二,对新事物不愿接受,对执行新制度、新规定存有畏难情绪;三,流于工作惯性,维持工作现状,缺乏开拓创新。“27号令”自2008年9月施行以来,给高校档案工作带来了发展机遇,同时也提出了严峻的挑战。到底有多少高校依据“27号令”制订了符合本校档案工作实际需要的“实施办法”,这还是个问号。国家档案局“8号令”《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》自2006年12月施行以来在高校档案工作中的执行情况,同样不容乐观。就高校档案工作一般要求而言,高校应该在综合档案管理、人事档案管理和学生档案管理三方面制订具有本校特点的档案管理章程或办法,同时应该在档案信息化建设、工作网络和队伍建设等方面制订行之有效的管理规定和业务细则。
5.保障条件缺失。
这里的保障条件主要指档案工作的物质基础。目前,相当多的高校档案工作的物质基础条件不能满足档案工作现代化的要求。根据江苏省教育厅发展规划处2009年5月发布的统计数据:截至2009年4月底,江苏省共有普通高校122所,其中本科院校44所,高职高专学校78所。根据江苏高校档案研究会2009年11月成立25周年学术年会期间的调查,全省高校设立档案馆(含机构独立的信息档案中心等)的仅20家,且集中在本科院校,其中拥有独立馆库的不到二分之一,符合《档案馆建设标准》(建标103-2008)的就更少。作为经济社会和文化发展较快的江苏情况尚且如此,全国高校档案馆库建设情况就不难想象。
除了馆库条件普遍较差,还有经费投入、设备配置和人员配备方面的问题。根据“27号令”规定,高等学校应当将高校档案工作所需经费列入学校预算,保证档案工作的需求;同时,高等学校应当设立专项经费,为档案机构配置档案管理现代化、档案信息化所需的设备设施,加快数字档案馆(室)建设,保障档案信息化建设与学校数字化校园建设同步进行;应当为高校档案机构配备专职档案工作人员,其编制人数应根据保管档案数量和工作任务确定。对照此要求,发展条件较好的高校或成立独立档案机构较早的高校,在经费预算单列、设立专项经费、管理设备配置和人员配备方面已经有了一定基础,但离档案工作现代化建设标准仍然存在较大差距。根据不完全统计,江苏省120多所高校,各校用于档案工作的年度常规经费(不含专项经费)在1万元至70万元之间,其中超过50万元的屈指可数,三分之二的高校在10万元以下;各高校专职档案人员配备人数在1人至20人之间,二分之一的高校在5人以下。人员队伍问题既有数量问题也有质量问题,就实际情况看更重要的是质量问题。
当然,各高校办学历史、规模等实际情况不同,不可能在档案工作馆库建设规模、经费投入数量和设备配置、人员配备等方面设定一个统一的数据标准。但这些保障条件是否满足了本校档案工作的实际需要,是否能够保证“法定”的学校档案工作各方面内容在管理上达到了“集中统一,规范有序”的要求,这是值得思考和落实的问题。
6.评估机制缺失。
评估是指评价、考核等工作。目前,国家对高校各项工作的评估指标体系中几乎没有直接体现档案工作的“分值”。而各项评估工作开展的具体过程中却没有不需要利用档案的。这是由高校的教学科研、人才培养和社会服务等基本功能决定的。但是,高校办学不能没有档案工作这项重要基础性工作。比如,在本科教学评估中需要查阅大量教学档案,如果没有平时档案材料的日积月累和科学保管,评估工作过程中的查档就会非常麻烦,甚至无法开展工作。导致的后果是:一,影响评估的科学性和结论;二,被迫伪造文件,甚至弄虚作假。在科研项目、人才培养质量及“211工程”建设等高校重要的工作检查评估中,无不依赖齐全完整的档案材料发挥科学的凭证作用。
高校内部的评价机制对档案工作也存在缺失。这涉及对高校内部各机构的综合考核评价和对教师业绩的考核评价。在高校党建、精神文明建设和教学、科研、学生管理等工作领域,都要进行相关的年度考核评比。在众多的考核评比条件中很难找到考核相关档案工作的内容。殊不知,档案工作是一切工作的“归宿”,谁都无法避免在工作中需要查阅或参考相关档案资料,同时产生有保存价值的档案材料,只是档案材料的归档移交即使不完成一时也很难发现其中的隐患罢了。比方说,学校的基建部门参加文明单位评比,各方面条件均达标,即使当年该部门的基建档案没有归齐或有的图纸丢失了,也不会影响其获得文明单位的荣誉;若干年后,学校需要维修改造相关基建工程项目时,却因为找不到当年的档案、图纸而不得不投入更多的人力和财力,甚至翻工。高校对教师的考核评价主要是考察其教学、科研和管理工作取得的业绩,一般不会提及其工作中产生的档案材料有没有归档移交。时间长了,有价值的档案材料就会销声匿迹。其实,《档案法》早就规定,每个公民都有为党和国家积累史料和保护档案的义务,并且规定任何人不能将属于公共资源的档案材料据为己有[6]。
三、结语:“缺失”的对策
高校管理需要强化“法治”。有的学者认为:“从人治到法治,再到注重文化建设的价值管理,是大学管理认识上的升华。”档案工作应该纳入高校管理的“法治体系”。面对档案工作在高校管理体制中的“缺失”现状,采取对策并不难,难的是观念转变、意识强化和思路创新。档案工作是学校重要的基础性工作,属于学校“微观管理”范畴,但它必须获得“宏观管理”的依法指导,否则就会偏离方向或失去控制,因此不能让其游离于学校管理体系之外。
1.加强档案法制教育和档案宣传工作。目前,首要的是宣传贯彻教育部“27号令”,在全校确立“以法治档”观念;同时加强对档案和档案工作的宣传,增强全校档案意识。在制订工作计划、召开相关会议、部署具体工作等过程中,把档案工作纳入题中之义。
2.健全高校内部档案管理体制和机制。确立“档案工作校长负责制”[7],成立学校档案工作委员会,设立与学校整体事业发展相应的档案管理机构,构建全校档案管理网络,实行“分级分层、定岗定责”机制,明确管理职能,理顺档案机构与学校各部门、院系之间的责任关系,制订适应学校档案工作实际需要的管理办法,在人、财、物诸方面建立学校档案工作的保障机制,从而提高档案工作为学校中心工作服务的能力和效率。
3.在大学文化建设中推动档案工作发展。大学文化建设是高校核心竞争力培育的基础,而大学文化建设的一个重要方面是对学校历史文化的开发利用。因此,开展大学文化建设,要充分发挥档案信息资源的作用,在开发利用档案信息资源的过程中推动档案工作的发展。
4.档案管理部门加强自身建设,开拓工作职能。档案管理部门要主动加强资源体系和利用体系两方面建设,转变观念,创新模式,拓展工作内容,实现“四个转变”:收集中由单一接收向接收与征集并重转变;保管中由单一纸质材料保管向纸质与数字材料并重转变;利用中由单一“普通提供利用”向“普通提供利用”与“主动开发利用”并重转变;编研中由单一资料性汇编向资料性与研究性并重转变。通过“四个转变”,逐步实现档案资源建设的“丰富性、特色性”,实现档案利用的“文化性、创造性”。总之,档案部门用自身要以档案工作成果为基石,以“有为”搏“有位”,提高管理与服务的双重效益,从而提升档案工作在学校管理体制中的地位。
参考文献:
[1]学校管理学:研究学校管理活动和规律的科学,是教育管理学的分支学科之一。主要研究学校管理的体制、原则、方法和学校管理工作等学校内部的管理规律,发挥学校内部的人、财、物诸因素的作用,利用校内的各种有利条件,组织和领导全体成员,有效地促使学校教育目标的实现。
[2]三纳入、四同步:1989年10月10日施行的《普通高等学校档案管理办法》(国家教委令第6号)第十七、十八条规定,“高等学校应建立和完善归档制度,并纳入教学、科研和管理人员的职责范围内”,简称“三纳入”;要在“布置、检查、总结、验收各项工作时,要同时布置、检查、总结、验收档案工作”,简称“四同步”。2008年9月1日施行的“27号令”第十四条将这一内容改为:“高等学校应当建立、健全档案工作的检查、考核与评估制度,定期布置、检查、总结、验收档案工作,明确岗位职责,强化责任意识,提高学校档案管理水平。”
[3]文件处理程序:参见《国家行政机关公文处理办法》(国发〔2000〕23号)和《中国共产党机关公文处理条例》(中办发〔1996〕14号)。
[4]“27号令”第三十二条规定:高校档案机构是学校出具档案证明的唯一机构。高校档案机构应当为社会利用档案创造便利条件,用于公益目的的,不得收取费用;用于个人或者商业目的的,可以按照有关规定合理收取费用。这里的利益关系是指:高校在为学生、校友提供学籍证明的过程中可以收取一定费用。一般谁拥有资源,谁实施收费行为。
[5]“6号令”:指《普通高等学校档案管理办法》,国家教委令第6号,1989年10月10日施行。
[6]“27号令”第二十四条规定:“高等学校中的个人对其从事教学、科研、管理等职务活动所形成的各种载体形式的档案材料,应当按照规定及时归档,任何个人不得据为己有。”
[7]“27号令”第五条规定:高校档案工作由高等学校校长领导。
科技项目:江苏省档案局科技项目(2009-L-11)阶段性成果。