摘要：近年来，航空运输业的快速发展带来了经济效益，也造成了枢纽机场航班时刻资源的紧缺。完善航班时刻分配与管理机制，促进资源分配的公平、公正、高效，正在成为各枢纽机场、流量管理机构的研究方向。
关键词：时刻资源;行政分配机制;混合分配机制;市场化
一、引言
航班时刻，是指为航班指定或分配的，在特定日期、特定机场出发或到达的计划时刻”。时刻资源是一种稀缺资源，航空公司获取航班时刻并非要获取时刻资源本身，而是要获取特定时刻对应空间所具有的空管和机场基础设施的使用权2。时刻资源情况取决于机场基础设施设备，以及空域、空管服务技术水平状况等等。
随着我国航空运输业的跨越式的发展，巨大的市场需求与有限的时刻资源间的矛盾愈加突出。2018年，民航运输飞行首次突破千万小时，预计全年完成飞机起降1108.8万架次、全年旅客吞吐量完成126468.9万人次、货邮吞吐量完成1674.0万吨，同比分别增长8.2%、10.2%、3.5%。
而航空运输市场生产数据不断攀升的背后，是航空公司日益疲软的利润率和日渐饱和的空域利用率，国航2018年度净利润约为73.36亿元，同比增长1.33%;南航2018年度净利润约27.74亿元到32.97亿元，同比减少47%到56%4;东航2018年净利润约26亿元至30亿元，较上年同期下降53%至59%/51。
2018年，三大航在国际航线的培育上发力，短期航线获利能力难有明显提升;油价上涨和美元汇率冲击进一步增加了航空公司运营成本。现实严峻，对航空公司在其主力航线的盈利能力提出更高要求。
就机场和空管保障能力而言，枢纽机场航班量已完全饱和，且持续的超容运行诱发的安全隐患问题也有抬头之势;对于航空公司来说，时刻资源是市场占有率的直接体现，决定了一个公司收益能力，对黄金时刻有着原始的经济动力。但，机场修建更多跑道、滑行道，还是拓展空域、航路容量，短期内均难以实现。所以，优化航班时刻配给机制、培养二级市场，引导航空公司主动优化结构、提高时刻利用率，应当成为如今航班时刻分配的主旋律。
由此，本文从概述国际、国内现行主要航班时刻配置和管理机制出发，探讨了其具体的优劣势，并对我国的时刻分配机制以及相关管理规定进行了阐释。最后，以完善现有的时刻管理规定为落脚点，从不同角度提出了航班时刻资源管理机制的优化方向。
二、国外航班时刻分配与管理机制
目前各国的主要航班时刻分配管理模式主要有两种，一种是中国及欧盟国家主要采用的，以IATA《国际航协全球机场航班时刻管理规则》（WSG，IATAWorldwideSlotGuidelines）为准则的行政分配机制;一种是美国主要采用的混合管理机制，即施行初次分配和二级市场再分配的时刻管理机制。
（一）行政分配机制
行政分配机制的主要原则包括：①“祖父条款”，承认航空公司对曾经拥有且有效使用时刻的所有权;②遵循时刻分配“先到先得”原则，优先申请的航空公司优先分配;③8/2原则，回收航空公司时刻执行率低于80%的时刻，从而鼓励高效利用时刻;④50/50原则，可分配时刻的50%必须分配给新进场航空公司;⑤“一换一”原则，鼓励航空公司间就其拥有的时刻进行交换，以优化航班时刻结构。
该分配机制被德国、法国等国家长期实践并已趋于成熟。目前，多数IATA成员国均采用该种分配机制。
（二）混合管理机制
混合管理机制主要由两大部分构成，即承认“祖父权利”的初级分配市场、和时刻自由交易的二级市场组成。
为确保航空运输的稳定和秩序，混合管理机制首先必须承认“祖父权利”，这就形成了初级分配市场。初级分配市场主要针对于新增时刻，目前各国新增时刻均采用无偿分配。
所谓二级市场，就是允许时刻所有者以出售、出租、抵押的形式，在市场内交易时刻。在行政分配的前提下，再利用价格杠杆，完成航班时刻的优化。
为规避市场交易中的混乱现象，FAA一直在做出新的尝试完善混合管理机制。美国在2000年以后开始讨论高峰小时定价机制，各航空公司、机场及其他相关利益相关者均可购买航班时刻间。
2005年3月，FAA制定并发布了《减少芝加哥奥黑尔国际机场的拥挤与延误条例》，在条例中提出了“盲人二级市场”机制（BlindBuy/SellMarket），即航空公司先将欲出售、出租航班时刻与价格报给FAA，由FAA负责公布、收集、交涉预交易时刻的信息及价格。在交易完成前，任何人或相关利益方都无法知晓与时刻交易有关的航空公司信息。FAA以保密投标（拍卖）的方式，构建时刻公平竞价机制的市场。
此外，为探索一级市场分配（拍卖）机制，美国分别于2004年11月和2005年2月举行了拉瓜迪亚机场最优拥堵收费模拟试验和初始拍卖模拟试验;2008年10月10日，FAA发布了《拉瓜迪亚机场拥堵管理条例（最终施行稿）》和《肯尼迪国际机场与纽瓦克国际机场拥堵管理条例（最终施行稿）》7]，逐步丰富着一级市场时刻交易试点的法理依据。
（三）两种机制的优缺点
对于枢纽机场的时刻配置来说，行政机制和混合机制，都有官方的管理机构负责对航班时刻执行率进行监督与管理，都在规范性文件、甚至是法律规章中，强调了航班时刻的有效使用，例如两者都明确对执行率低于一定标准，或因航空公司自身原因导致的航班时刻无法充分利用的情况下，要及时对航班时刻进行收回。二者最大的区别在于混合管理机制引入了市场化手段，各自优缺点具体来说：
1.行政分配机制的优缺点
行政分配機制可以最大程度的保证国家政策的贯彻执行，国家可以保证特殊时刻的分配不受阻碍;从操作手段的角度来看，行政分配制度最大程度的节省了国家资源，避免了时刻分配中的不必要经济支出;行政机构的主导位置，有利于民航管理局对总体布局进行调控;在“祖父权利”的支持下，航空公司可以做出长期规划和持续发展战略。
但同时，行政分配机制容易出现基地航空公司航班时刻堆积的情况，不利于新进航空公司的市场拓展;大型航空公司会利用时刻堆积的先天优势，操纵、控制市场;容易出现利益部门化、寻租等现象。
2.混合管理机制的优缺点
混合管理机制能够充分利用经济杠杆，进一步引入竞争;增加的时刻成本会促使航空公司对航线积极进行评估，调整战略，提高航线执行率;充分提现航班时刻的价值，相关资金重新投入市场后能促进时刻市场的良性发展。
但同时，大型航空公司可能会利用资金上的先天优势，进一步压缩小型航空公司的生存空间;与此同时还有可能提高旅客的出行费用。
三、我国航班时刻管理现状
2005年至今，民航局正式发布了三版时刻管理办法，即《民航航班时刻管理暂行办法》（民航发2007[120号]）、2010年版《民航航班时刻管理办法》（以下简称《管理办法》）以及正在施行的《管理办法》（民航发2018[1号]）。《管理办法》分为八章、共五十九条内容，主要就有关单位具体职责，航班时刻的申请、协调和分配基本规则，以及监督管理手段给出了原则性指导。
2018年4月1日正式施行的《管理办法》依据国情，制定了航班时刻优先配置量化规则。第一，《管理办法》明确时刻分类管理，要求各大航空公司国内、国际时刻，.专“刻”专用;第二，办法明确了各类航空公司的分配优先权，即机场日航班数少于3个，或周航班数少于21个的新进入航空公司，可优先分配时刻池中20%-50%的航班时刻;第三，建立时刻优先级评分体系，依照航空公司时刻配置基数和系数对航线进行复评，确定航空公司在时刻分配中的优先次序。
《管理办法》鼓励新运营者加入市场竞争，同时鼓励航空公司在边远机场拓展，业务优质公司、中小公司、民营公司可能实质获利;时刻优先级体系实质上确立了明确的时刻回收标准，正常率和执行率成为重中之重，敦促航空公司提高时刻利用率;《管理办法》对以往不明确的灰色区域做出了明确界定，有利于缓和激烈竞争。
同时，2015年以来，民航局鼓励机场联合空管机构开展航班时刻拍卖试点。
2015年下半年，民航局启动了同时推进一级市场和二级市场的时刻配置改革试点，出台了《航班时刻资源市场配置改革试点方案》并制定了实施细则。执行中，白云机场改革试点“时刻拍卖”模式，在浦东机场改革试点“时刻抽签+使用费”模式。最终，白云机场九组航班时刻3年使用权以2615万元-9099万元不等的价格成交;浦东机场7对时刻供抽签，单对时刻使用费在200-300万元间，大大低于广州白云机场的拍卖费用。
由于拍卖模式不同、缺乏对时刻拍卖的相关经验，两场时刻拍卖价格差距极大，需要强调的是，两场进行的拍卖所得收益均不为机场所有，而是上交国库，时刻拍卖所得均未进入机场建设费用。
四、时刻管理机制中存在的问题
可以看到，我国民航航班时刻管理机制正处于改革的“十字路口”。航班时刻由纯粹的行政分配走向市场化分配是大势所趋，.笔者认为以下几个问题在机制建设中不容忽视。
（一）法律、法规体系不健全
法律是保障市场正常运行最重要的规则。要维护时刻资源市场公平与公正及正常秩序，就必须建立与市场交易相适应的法律，且有关法律、法规建设应当走在资源市场化的前面。令时刻拍卖有法可依，依法可循。
国内的两次试点产生的价格差异应当引起注意，政策应确立时刻价值体系，明确市场价格，避免恶性竞争。航班拍卖产生的收益应当明确用途，投入到机场、空管建设费用中去，优化配套资源，提高民航服务质量。
（二）航班时刻管理流程不规范
现有时刻管理机制下，地区管理局会有专门的时刻协调员实施航班时刻的分配与协调，时刻协调员管理边界不明确、权力过大。时刻协调员与航空公司直接对接，视角倾向主观，容易出现忽视旅客感受的分配结果。
《管理办法》应明确时刻协调员的权限职责，导入航线评价体系，为时刻协调员提供数据支撑，科学分配时刻。
目前大型基地航空的“祖父权利”航线已经有累积情况，管理机构应制定航班时刻回收的相关手段，确保航班时刻落地执行。鼓励相关航空公司让出盈利状况不良的航线，改由受目的地政府支持的航空公司执行，促进市场竞争，改善航空公司财务状况。
（三）缺乏多元化的市场主体
国内航线分布基本由早年民航局布局确立，三大航各据一方，并手握大量飞行资源和资金。在现行状况下，各航空公司资金、飞行员乃至空乘，均处于互不交流状态，无形中为市场竞争者设置了门槛;三大航主攻方向明确，国航长期把持中美国际航线专营权，南航与东航发力点则侧重于欧洲和东南亚，这在一定程度上导致市场固化。
管理机构应当出台相关政策，帮助航空公司互通有无，并培植省政府投资运营的航空公司，帮助其实现本地化，拓展航线。帮助其加入市场竞争。
（四）缺失健全的二级市场
两次试点拍卖表明，民航局正在探索不同的拍卖模式，以建立相关机制。拍卖需要二级市场的建设作为支撑。拍卖结果也证明，三大航仍在交易中占有主动权，管理机构应该正确评估，削弱强者的影响力。
国际上，航空航班时刻二级市场的市场交易逐步趋于成熟。对于繁忙机场的新增、存量及收回航班时刻，本应被那些对时刻估值最高的航空公司所使用。基于有关法规允许时刻交易、交换、出租的具体内容，航空公司借助民航局或机场等公共平台发布航班时刻申请、分配和交易信息，进而进行航班时刻的公开交易。
五、结束语
随着国内主要枢纽机场航班量的快速增长，航班时刻资源日趋紧张，如何科学合理地将航班时刻进行分配和管理，公平、合理和非歧视的时刻资源分配机制是确保我国民航稳步向前的基础。此外，民航局正在探索建立航空公司、机场、空管等各方共同参与的航班时刻管理体制，下发了关于改革完善航班时刻管理的若干政策措施，各方应在后续积极参与到其中，探索适于我国民航发展阶段、发展重点的航班时刻管理改革方向。
參考文献：
[1]民航航班时刻管理办法[S].2018.
[2]李国政，杨明洪.分配模式之争与我国航班时刻资源分配的公共政策构建[J].经济问题探索，2013（2）：101.
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[4]《中国南方航空业绩预告》[J].2018.
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[6]杨涛，宗刚.美国机场时刻分配政策演变的经济学分析[S].综合运输，2008（7）：72.
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