摘要：食品安全不仅是重大的公共安全和民生问题，也是供给侧结构性改革的重要内容。为提高我国食品安全监管水平，需充分认识我国食品安全监管面临的新形势，系统梳理食品安全监管存在的突出问题，并根据供给侧结构性改革的要求，从加强监管基础建设、明晰监管责任主体、强化监管技术支撑和完善监管法规与标准体系等方面探寻食品安全监管的基本路径，推进我国食品行业供给侧结构性改革和食品安全战略的实施。
关键词：供给侧结构性改革；食品安全；监管
中图分类号：F124.9文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）04-0071-05
食品安全事关人们的生活质量与生命健康，近些年为社会各界广泛讨论。食品安全主要包括两个方面，即数量的安全与质量的安全。2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》中食品安全的内涵着重体现的是食品质量安全，即要求食品无毒、无害，对人体健康无任何危害性，确保食品消费安全。据此，本文对食品安全监管的研究重点即食品质量安全的监管问题。
一、问题的提出
食品安全具有复杂性、系统性和艰巨性，从产业链的角度来说，它是食品生产、产品经营的多种环节和多种要素的集聚，主要涉及农作物种植、畜牧养殖、精深加工、食品贮藏、食品消费、食品流通等多个领域。改革开放以来，随着经济快速发展，我国农业生产力显著提高，食品生产、流通和消费模式也不断发生变化。温饱问题基本上得到了解决，人们在食品产品上比过去有了更多的选择；与此同时，新的食品安全问题不断出现，反映出在加速推进城镇化和工业化过程中我国食品监管体系受到的压力，包括某些产品部门的快速扩张、供应链的延长以及人们对加工食品需求的增加等方面。这些因素与现代商业竞争、社会诚信缺失及监管能力不足等交织在一起，导致食品安全问题成为一个极具挑战性的管理问题。①而食品安全是重大的民心工程和民生工程，提高食品供给质量，加快建立科学完善的食品安全监管体系已迫在眉睫。2017年2月5日，中共中央、国务院公布的《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意見》把解决好食品的质量与安全作为供给侧结构性改革的重要内容，这为强化食品安全及监管提供了有力的政策保障。②在供给侧结构性改革背景下，充分认识食品安全面临的新形势，分析食品安全监管存在的主要问题，科学选择食品安全监管的路径，对于提高消费者的饮食安全，促进我国食品安全战略实施具有重要意义。
二、我国食品安全监管面临的新形势
深化供给侧结构性改革是我国经济社会发展的总体要求，对加快产业转型、促进创新发展和提升竞争优势等具有很强的现实作用和深远的战略意义。深化供给侧结构性改革的政策导向也势必成为我国食品安全监管向更高水平发展的助推器，促进食品产业向更高水平发展。
1.产业结构优化升级为食品安全监管带来强劲动力
随着工业化、城镇化和农业现代化的快速发展，培育具有较强竞争力的优势产业是供给侧结构性改革背景下产业转型升级的必然选择。从目前来看，我国食品领域的主要矛盾已经由总量矛盾转变为结构性矛盾，矛盾的主要方面表现在供给侧结构性失衡。③食品消费从温饱型向营养健康型转变，消费者对食品质量的要求越来越高。在宏观层面，食品供给侧结构性失衡问题突出表现为供给缺位与供需错位，造成当前市场上不安全食品供给过剩、高品质的安全食品供给不足与消费者不断提升的食品需求之间的矛盾日益加剧，并成为制约我国食品产业发展的深层原因。从我国食品产业的经营主体看，大企业、大品牌较少，规模化的企业经营在整个生产领域的占比还较低；在食品加工和经营环节，遍布城乡的小作坊、小摊贩难以计数，这大大增加了从源头保证食品质量的监管难度。
2.新的发展理念为解决食品安全监管问题提供理论依据
党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为我们从新的角度解决深层次食品安全问题指明了方向。创新是推动食品安全的源头活水。要提高食品产业发展质量效益和增强食品安全保障能力，推动重点领域改革创新，在改革完善食品流通体制方面取得新成效，在研发应用新技术新装备等方面实现新突破，就需要不断推进经营业态、监管思路、监管方式等方面的创新。协调是持续健康发展的内在要求。把握食品行业发展总体布局，正确协调与处理发展中的数量与质量、生产与消费、品种与布局、市场化改革与保护经营主体利益等关系，需要在食品安全监管上持续发力，补齐食品行业产品质量层次较低和优质安全食品市场保护不够等突出短板。绿色是食品安全的关键。以绿色化思路，对食品质量的管控坚持关口前移，加强农业生产管理，大力推进标准化生产示范区建设，拓宽食品安全监管范围。开放是食品行业繁荣发展的有效途径。积极推动食品行业内外贸一体化发展，着力发展更高层次的开放型食品产业是我国调整优化经济结构与重构产业分工的内在要求。不断加强食品安全的监管体系建设，推出更多优质安全的食品，这也是我国拓展食品行业发展空间，发挥产业优势，参与国外市场竞争的现实选择。共享是城乡居民对安全食品消费的共同要求。食品安全涉及千家万户的切身利益，坚持把保护城乡居民共享高质量的安全食品作为促进食品行业发展的根本，迫切需要构建优质安全的食品供应体系，推进统一的城乡食品市场体系建设，满足城乡居民不同层次的消费需求。
3.国家“一带一路”战略实施为食品安全监管提出新的要求
“一带一路”战略实施为我国经济发展带来了前所未有的机遇和平台，也必将为我国食品产业做大做强创造更加有利的条件，同时也对创新食品安全监管提出新的要求。随着我国对外开放的广度和深度不断扩大，贸易和投资便利化水平以及通关自由度也在不断提高，不同区域之间的经贸合作和人员交流更加频繁，这都进一步增加了我国食品安全在公共卫生、外来物种迁移、病毒传播等方面的潜在风险。同时，我国的食品安全隐患也会通过当前发达的交通媒介传播到其他国家或地区，进而引发更大范围的食品安全问题，影响我国的国际形象。但是目前，面对对外开放的形势要求，适应投资贸易便利化的宏观食品安全监管模式尚处在摸索阶段，相应的风险控制、互联网、物联网和大数据等新技术新模式还没有完全应用，现有的监管能力与实际要求相比差距很大，这些问题的解决都需要充分发挥食品安全标准与监测评估工作在“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的食品安全治理体系中的基础性作用，不断提升食品安全标准研制能力、风险隐患发现和系统性风险识别能力，以推进我国的食品安全监管工作达到国际先进水平。
三、我国食品安全监管存在的问题
1.食品安全监管机构的能力建设有待加强
为了有效提高我国食品安全监督管理能力，2012年《国务院关于加强食品安全工作的决定》要求进一步健全科学合理、职能清晰、权责一致的食品安全部门监管分工，形成相互衔接、运转高效的食品安全监管格局；按照统筹规划、科学规范的原则，加快完善食品安全标准、风险监测评估、检验检测等的管理体制；县级以上地方政府统一负责本地区食品安全工作，要加快建立健全食品安全综合协调机构，强化食品安全保障措施，完善地方食品安全监管工作体系。④近年来，在国家统一部署下，各省都不断深化食品药品监督管理体制改革，大力推进食品安全保障体系建设，基本建成了食品安全监管的新机制。但由于食品行业的监管对象在整体上具有多、小、低、散等特点，加之行业从业人员整体素质不高，以致危害食品安全的违法犯罪行为屡禁不止，市场监管任务十分繁重艰巨。以河南省为例，目前全省的食品安全市场监管手段仍较落后，基础设备贫乏，监管人员的综合能力还有待提高。全省监管执法车辆配备不足，平均51人/辆，县级机构执法执勤车辆平均2.3辆/单位。按照国家食品药品监督管理总局制定的装备配备标准计算，系统行政人员基本监管执法装备配备率仅为11%，现场检查类便携设备配备率仅为22%，快速取证类装备配备率不足1%，应急专用类设备基本空白，已经不能适应当前食品安全监管形势的需要。全省系统监管人员和食品药品安全信息员协管员来自不同的单位和部门，学历层次、专业知识、业务能力等参差不齐，尚无法完全满足食品监管政策性、专业性和技术性要求，其业务素质和综合能力亟须提升。⑤
2.食品安全监管的责任主体不够明晰
进入2015年，我国经济仍面临增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的三期叠加因素，下行压力仍较大。在这样的宏观经济背景下，我国食品安全工作也处于问题多发期、改革过渡期和能力薄弱期“三期交织”的特殊时期，市场监管难度增大。从企业层面上来说，食品行业诚信体系建设刚刚起步，企业主体自觉和自律意识缺乏，企业内部进货查验、出厂检查、定期自查、索证验票、从业人员健康管理、不合格产品召回、事故处置、责任赔偿和从业人员培训等管理体系不健全，企业法定代表人或主要负责人首负责任、主管人员直接责任、从业人员岗位责任等主体责任体系缺失，从业人员责任意识、诚信意识、法律意识淡薄，需要加快食品行业信用体系建设，探索实行食品安全员制度，落实企业主体责任。从消费者层面来讲，由于生产者、经营者、消费者在食品信息上的不对称，加之劣质食品价格往往比安全食品的价格便宜很多，消费者在不能正确辨别食品质量时，易受价格的诱惑，最终选择假冒伪劣食品。⑥
3.食品安全监管信息化建设较为滞后
目前我国的技术支撑能力薄弱，表现在信息化平台建设滞后，现有的信息系统缺乏统一的顶层设计、技术平台和数据标准，应用系统少且功能不足，系统之间互不相通，无法实现数据共享和业务协同，业务数据无法为正常监管工作提供技术支持等方面。除了广告审批、注册管理、标准发布、电子监管、不良反应监测、抽验平台等应用系统外，缺乏食品安全监管相关系统；而且以上系统都是在封闭的专网中运行，尚不能实现与监管相对人的互联互通和数据共享。政府信息公开化是深化行政执行方式改革的重要内容，但从食品安全监管相关政府部门信息公开现状来说，这方面的工作做得远远不够。⑦现有信息系统配置较低、网速慢、模块少、功能弱，与实现食品生产、流通、消费全过程监管业务的紧密协同和数据共享，以及全过程透明监管尚存在较大差距，需要加快构建监管所需的信息平台和系统，尽快形成统一、权威的智慧监管体系。
4.食品安全监管的法规与标准体系亟须完善
食品安全监管法律体系是确保食品安全的基石，也是职能部门实施监管的重要依据。虽然我国已颁布十几部食品安全监管法律法规，但有的条款笼统，伸缩性太大，缺乏可操作性，有的标准严重滞后，法律体系缺乏系统性、完整性。⑧现行法律法规还不能做到覆盖从田间到餐桌的每一个环节，有些职能部门在面对突发食品安全事件时甚至无法可依。虽然我国与食品安全相关的法律法规很多，但是法律条款却较为分散并且调整范围比较狭窄，现阶段还没有一部比较系统和完整的食品安全监管法典。现有的关于食品安全的规范性文件主要由农业、卫生、质检、工商、食药监等部门制定。由于这些规范性文件最终解释权的主体不一样，同时受适用法律不同和定性不准确等因素影响，难以监管的情况时有发生。例如我国《食品卫生法》就存在着法律责任规定不明确、内容不全面、相关人员责任追究机制不明晰等一系列问题。我国食品安全监管标准和规范框架与国际标准相比差异很大。例如我国食品标准仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜肉等45种食品中规定了291个允许的残留标准，而国际食品标准则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。⑨另一方面，食品安全监管的相关法律法规、标准修订滞后。《标准化法实施条例》第20条规定，标准复审周期一般不超过5年。但现行国家标准标龄普遍偏长，平均标龄已超过10年，有的甚至20年。⑩因此，推动法律法规以及标准的完善与修订工作迫在眉睫。
四、推进我国食品安全监管体系建设的路径选择
供给侧结构性改革要求食品企业提供更多高质量的产品，高质量的食品首先要保障食品安全。严防严管严控食品安全风险，保证广大人民群众吃得安全，这已成为食品安全监管所面临的重大任务。有效保障食品安全是一项系统工程，涉及多个部门和领域，因此在现阶段乃至今后一个较长时期，构建食品安全监管与治理新格局，不仅要注重数量上的安全，更要注重质量上的安全；不仅要从源头抓起确保“产”出来的安全，更要提高质量安全监管水平确保“管”出来的安全。
1.加强监管基础建设
一是打造职业化监管队伍。围绕政府食品安全委员会、食品药品监督管理部门和企业三大主体的责任和义务，加强决策支持和政策研究，建立健全执行机构，落实岗位和人员，组织实施素质提升工程，抓好全省食安协调、食药监管、食药检测和企业安全员等“四支队伍”建设，培养好专业核查员、检查员、检验员、企业安全员等执业“四员”，分层次、分类别、全覆盖开展入职培训、执业和继续教育，进一步提升从业人员专业素质和执业技能，全面形成职业化监管队伍。二是进一步加强设施装备保障。落实国家有关建设标准，逐步实现各级食品监管机构的业务用房、执法车辆、执法装备配备的标准化。结合基层工作实际，重点加强对基层一线监管执法装备的配备，全力满足监管工作的需要。三是加大监管和执法信息公开力度。依法主动公开行政处罚的流程和标准，建立违规企业记录档案，及时向社会公众公开监督检查结果和食品安全重大事件等监管类信息，做到政务公开，阳光监管。将企业行政许可、监管责任人员及其职责、日常监管状况等信息在食品生产经营场所向社会公示，加强对食品监管部门执法人员履職情况的监督。拓宽信息公开渠道，加强政务网站、微博、微信等政务新媒体建设。政府部门需加大宣传力度，利用相关媒体和社会中介组织，通过网络、电商、广播、讲座等多种形式做好消费者食品安全知识的普及工作。
2.明晰監管责任主体
高质量的产品是由企业层层把关生产出来的，食品生产企业在整个监管体系中扮演着重要角色，应当成为第一责任主体。强化企业质量安全主体责任意识，落实企业主体责任，重在制度执行。首先，要建立各项行之有效的管理制度。政府监管职能部门要健全实施食品安全事故报告、临近保质期食品消费提示、产品追溯、“红黑名单”、行政约谈、不符合标准食品召回和下架退市、经济赔偿、食品安全责任强制保险等制度。强制食品生产企业设置食品安全员、质量安全授权人等岗位，由专门的专业人员进行企业质量管理工作。建立健全自律规范、自律公约和职业道德准则，大力开展信用体系建设，宣传普及食品安全知识，加强自律管理和维权服务功能。其次，督促食品生产企业建立质量管理和安全责任体系。加大保障食品质量的投入，细化供应链各个环节上的质量保障措施。进行全员培训，强化全体员工食品质量安全意识，不断提升企业安全生产能力，严格监控每个生产环节，确保生产流程科学规范。与此同时，企业与政府部门还应承担起引导消费者理性消费的责任。通过立体化科普宣传体系，普及食品安全知识，积极引导消费者树立理性消费观念，防范道德风险，进一步提升消费者食品安全意识、识假辨假能力和依法维权能力。
3.强化监管技术支撑
整合各级检验检测资源，建立覆盖面广、功能完善、布局合理、统一协调、运转高效的食品安全检验检测体系。加强各省省级食品检测机构的龙头带动作用，充分发挥其在风险预警、标准制定、重大课题研究等方面的优势。全面提升县级以上的食品检验机构的检验能力，注重发挥食品检验机构在保障区域优势产业、支柱产业、特色产品安全生产和推进产业发展等方面的重要作用。依托口岸检测中心和重大检测课题，有计划地培养国际化专业人才、检测领军人才和学科带头人。积极推进县级现有食品检测资源整合，提升食品快检能力。针对食品质量安全事件易发、多发的特点，特别需要在大型超市和农贸市场设置农药残留免费检测点，配置精准快速、容易操作的检测仪器设备，切实将食品检测向市场一线延伸。突出问题导向，理顺工作机制，针对发现的问题和隐患进行分析研判，严格控制问题产品流向，强化抽检监测的靶向性，主动化解食品安全风险。以国际通行规则为参照，建立健全与我国食品监管需要相适应的审评核查体系。依据已有的国际标准化质量认证体系，完善不同类别食品的技术审评、技术指南，优化审评资源统筹配置模式，深化食品审评核查部门改革，加大内外审计力度，确保审评核查机制的有效运行。加强评估机构和预警机制建设，建立覆盖不良反应事件监控、质量抽验、投诉举报、监督执法及舆情监测等全方位的风险监测与评估体系。完善审评核查质量管理体系建设，提高食品监管的信息化水平。面向科技前沿，运用大数据和“互联网+”提升发现与分析问题的能力，构建食品监管工作的长效机制，为食品监管提供更加有效的信息与技术支撑。
4.完善监管法规与标准体系
以2015年修订的《食品安全法》等法律法规为依据，健全法规制度体系，加快地方配套法规、规章、规范性文件的清理和修订工作，为食品企业生产和政府部门监管提供制度保障。加强食品监管行政文件管理，建立科学合理的评估制度，及时清理评估分值较低的行政文件。完善食品安全法律顾问制度，保证法律专业人员参与食品安全重大事件评估、重大食品行政决策合法性等的审查工作，发挥法律顾问在推进依法行政中的积极作用。着力构建符合国情、与国际接轨的标准体系，大力推进食品标准的完善与修订工作，围绕食品科学监管需要，加快形成以重点品种、重要领域、极具地方特色的食品质量检验、食品生产加工和餐饮服务等为主要内容的国家或地方标准体系，并进一步提高标准体系的科学性和适用性。根据经济发展的需要，及时修订过时的法规与标准，缩短主要食品标准的修订周期，认真做好食品安全国家标准、行业标准和地方标准的跟踪评价工作。加大食品法律法规以及标准的宣传力度，提高生产企业和消费者的食品安全意识。积极鼓励行业协会、公益组织、新闻媒体参与相关政策、法规、标准的制定，不断提高法规标准体系制定与修订水平。有法可依的同时还要做到有法必依。要不断创新食品监管方式，确保监管不留死角；重典治乱，保持严惩食品安全违法犯罪行为的高压态势，从监管执法层面有效保障食品安全。
注释
①贺珍怡：《变化中的食品安全问题》，《中国新闻周刊》2014年第6期。②《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，中国政府网，http：//.cn/news/txt/2012-07/03/content_25800336.htm，2012年7月3日。⑤《河南省“十三五”食品药品安全规划》，河南省人民政府网站，http：///zwgk/system/2017/02/03/010705722.shtml，2016年12月30日。⑥陈蓉：《论我国食品安全监管体制的完善》，《湖南商学院学报》2011年第5期。⑦王小超、温志强：《基于信息不对称理论的食品流通环节安全监管问题与对策》，《中国市场》2013年第30期。⑧魏宇：《我国食品安全监管问题研究》，《对外经贸》2012年第12期。⑨鲁小明：《美国食品安全监管实践对我国的启示》，《法制与社会》2014年第11期。⑩李佳、叶兴乾、沈立荣：《我国食品标准的现状、存在问题及发展趋势》，《食品科技》2010年第10期。崔长勇：《消费者参与食品安全监管的现状调查与路径探析》，《郑州轻工业学院学报》（社会科学版）2013年第1期。《上海市食品药品安全“十三五”规划》，上海市食品药品监督管理局网站，http：///Attach/Attaches/201608/201608241020357611.pdf，2016年8月24日。
责任编辑：翊明
Abstract：Food safety is a crucial issue of social health and public safety， and it is also an important part for the supply-side structural reform. To increase the level of China′s food safety supervision， it is very important to recognize the new developments， systematically study the critical problems of food safety supervision. And provide the basic path for the food safety supervision such as enforcing the fundamental construction of administrative management， clarifying the responsibility of supervision， increasing the technical support of the supervision， and completing the supervision regulations and standard system， thus promoting the supply-side structural reform in the food industry and the development of food safety strategy.
Key words：supply-side structural reform； food safety； supervision